Появление управления неразрывно связано с развитием общества и вызвано теми же причинами, которые вызвали образование государства и создание его органов. Наиболее общей причиной обособления функций управления является необходимость в регулировании отношений между людьми: выполнение «общих дел» и устранение конфликтов. На определенной стадии развития общества, существовавшие родоплеменные взаимоотношения перестали удовлетворять положению в обществе. Постепенно в обществе происходит выделение особого слоя людей, которые занимаются регулированием общественных отношений и процессов, происходящих в обществе, решением вопросов важных для всех. Здесь уместно заметить происхождение термина «политика», что с греческого означает «государственные или общественные дела». Если коротко проследить эти исторические изменения, можно отметить внимание к вопросам организации и управления еще в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания поданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно собирали большое количество людей в Египте, Греции и Риме. Особое значение эти вопросы принимают в местах жительства большого количества населения в городах - «полисах». В таких городах-государствах вопросами управления занимается полиция. Первоначально понятие «полиция» означало управление делами полиса - города-государства. Только в последние три-четыре столетия полиция стала обозначать специальную службу надзора за общественным порядком и внутренней безопасностью. Исторический анализ позволяет утверждать, что полицейское право было предшественником административного права. Важность изучения государственного и муниципального управления заключается в том, что именно управление, и государственное управление в частности, на протяжении столетий было ядром административного права, и оно существенным образом влияло и влияет в настоящее время на развитие всего общества.
В любом обществе управление носит разнообразный характер, как по своей форме и способу, так и по объекту управления. Это объясняется тем, что на общество кроме органов власти, воздействие оказывают экономические, социальные, идеологические факторы, в том числе и на саму систему управления, что вызывает необходимость управления этими факторами. Управление может быть государственным и негосударственным.
В основе каждого общества стоит человек. Точно также в любой системе управления первичным, «управляющим» компонентом выступает человек. Любая система управления создана человеком и действует по модели, заданной человеком, и призвана удовлетворять его потребности. В управлении все исходит от человека и ориентировано на человека, общество. Поэтому управление в буквальном смысле начинается, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствует сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действиечеловека . Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора.
Предметами , по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.п., но сторонами в управлении могут быть только люди.
Любое объединяет разные социальные группы (рабочие, интеллигенция и т.п.), национальные общности (этнические группы), множество объединений (партии, профсоюзы, союзы и т.п.), множество экономических и социальных институтов (хозяйственные организации и др.). Каждая из составляющих предполагает свои цели, которые пытается отстаивать, выдвигая определенные требования, что порождает в обществе противоречия и конфликты, приводит к асимметричности общества. Разрешение конфликтов происходит благодаря социальному управлению с использованием разнообразных способов, средств и механизмов. В результате взаимодействия в процессе социального управления достигаются компромиссы, обеспечивается относительная стабильность и развитие общества.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:
1. Управление есть функция организованных систем различ-ной природы (биологических, технических, социальных), обеспе-чивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.
2. Управление служит интересам взаимодействия составляющ-их ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
3. Управление — внутреннее качество целостной системы, ос-новными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодей-ствующие на началах самоорганизации (самоуправления).
4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодей-ствие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целого уровня, что предполагает осуществление управленческих функ-ций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом уп-равления.
5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздей- ствию субъекта на объект, содержанием которого является упоря-дочение системы, обеспечение ее функционирования в полном со-ответствии с закономерностями ее существования и развития. Это — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реали-зуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчине- ние объекта субъекту управления, управляемого элемента систе-мы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее, (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управле-ния.
7. В процессе управления находят свое непосредственное выра-жение егофункции, определяемые природой и назначением уп-равленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру.
Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельнос-ти управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздейст-вия. К их числу, как правило, относят: прогнозирование (плани-рование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспе-чение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаи-модействия субъекта и объекта управления);распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управ-ляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием уп-равляемой сферы).
Управление сводится к управляющему воздействию субъекта на объект с целью:
Упорядочения системы;
Сохранения структуры системы;
Обеспечения функционирования системы.
Социальное управление (управление в обществе) подразделяется на два вида:
Государственное (управление делами государства);
Негосударственное (управление делами частных организаций, обще-ственных формирований и т. п.).
Социальное управление выполняет следующие функции :
a) Организация - формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления;
b) Взаимодействие и координация, осуществляемые для достижения общих целей;
c) Планирование - определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения;
d) Сбор и обработка информации;
e) Прогнозирование - научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных;
f) Контроль и учет.
Наряду с социальной составляющей в обществе действуют политические институты, что вызывает необходимость политического управления. Такое управление осуществляется в результате деятельностиполитической системы общества , в которую входят политические институты, регулятивные нормы , имеющие политическое значение (прежде всего нормы права), политический режим и политическая идеология . Суть функционирования политической системы в упорядочении общественных процессов на законной основе и обеспечении легальных форм борьбы и сотрудничества.
Тема № 1. Управление. Государственное управление.
Исполнительная власть.
Вопросы по теме:
1. Общее понятие управления. Управление как социальное явление.
2. Государственное управление.
3. Исполнительная власть: понятие, механизм, соотношение с государственным управлением.
Общее понятие управления.
Управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления.
Управлять – значит «направлять», «руководить кем - либо или чем - либо», исполнять и распоряжаться. В 60-х годах ХХ века сформировалось новое научное направление – кибернетика, предметом изучения которой стали процессы управления в различных областях. Эта наука изучает вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приёма, хранения и обработки информации в любых сложных динамических системах.
В связи с изложенным возникает необходимость раскрыть содержание руководства и его функционального назначения . С точки зрения теоретических и практических позиций можно сделать следующие выводы :
Во-первых, управление – это функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающих их целостность.
Во-вторых, управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
В-третьих, управление – это внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), которые постоянно взаимодействуют между собой.
В-четвертых, управление предполагает не только внутреннее взаимодействие элементов, но и внешнее, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера.
В-пятых, управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект.
В-шестых, управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления. Отсюда властность управления.
В-седьмых, в процессе управления находят своё непосредственное выражение его функции, указывающие на то, что управление имеет функциональную структуру.
Функции управления – это основные направления деятельности субъекта управления. К их числу относят :
1) информационное обеспечение деятельности государственных органов;
2) прогнозирование и моделирование;
3) планирование;
4) организацию;
5) координацию;
6) регулирование;
7) распорядительство;
8) руководство;
9) контроль.
Управление как социальное явление.
Основные черты, характеризующие общее понятие управления полностью приемлемы и для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения.
Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей.
Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.
В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение участников совместной деятельности, их взаимоотношения.
В-четвёртых, социальное управление, выступает в роли регулятора поведения людей.
В-пятых, социальное управление базируется на определённой соподчинённости воль людей, где воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда – властность социального управления. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих.
В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления.
Социальное управление в обществе подразделяется на два вида:
1)государственное (управление делами государства);
2) негосударственное (управление делами частных организаций, общественных формирований).
Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком виде оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей.
Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, который понимается как вид государственной деятельности, отличный от её иных проявлений.
Для осуществления задач, стоящих перед обществом и государством необходимы определенная упорядоченность и согласованность в действиях людей, т.е. необходимо управление.
Субъекты управления - люди во всех случаях независимо от того, кем (чем) они управляют (производственный процесс, автомобиль или люди и т. п.), и даже в тех случаях, когда подобное управление осуществляется дистанционно и опосредованно через какие-либо приборы (радио, телефон, АСУ и т п.). Если субъект и объект управления совпадают, то такое управление называют социальным управлением, т. е. управление осуществляют люди и в отношении людей
Социальное управление - деятельность, направленная на обеспечение упорядоченности и согласованности в действиях людей и их объединений с целью осуществления намеченных задач.
Социальное управление осуществляется там и тогда, где и когда необходимы организация и осуществление совместной деятельности людей или коллективов людей (организаций, предприятий, учреждений, объединений, союзов, ассоциаций, концернов, холдингов и т. п.).
Функции управления - само содержание управленческой деятельности, то, в чем оно состоит, ради чего осуществляется. В функции включаются компетенция, цели и задачи управления. Функции подразделяются на:
1) общие (поиск и анализ информации, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль и учет),
2) особенные (в сфере хозяйственной деятельности, социально-культурной, административно-политической и межотраслевого управления).
Компетенция - совокупность предметов ведения, полномочий (прав и обязанностей) субъекта управления, форм и методов управленческой деятельности.
Цели управления - то, чего должен достичь субъект управления, конечный результат управленческой деятельности (получение определенного продукта, иных материальных благ, социальный прогресс в развитии общества и т. п.).
Задачи управления - промежуточные, этапные цели управленческой деятельности.
Социальное управление подразделяется на следующие виды:
1. Государственное управление, т. е. управление делами государства, осуществляется государственными органами исполнительной власти и государственными служащими.
2 Местное самоуправление - осуществляется органами муниципальных образований и муниципальными служащими.
3. Общественное управление- внутриорганизационное управление делами общественных объединений, в том числе кооперативов.
4. Негосударственное управление делами частных организаций (акционерных обществ, компаний, концернов, холдингов и т. п.).
По направленности управленческой деятельности следует различать:
Внешнее управление - управленческая деятельность, протекающая внутри самого аппарата соответствующего органа управления. Например, управление аппаратом Администрации Президента РФ;
Внутренне управление - управленческая деятельность соответствующей управленческой системы, направленная вовне - на управление другой системой. Например, управление министерством вверенной ему отраслью народного хозяйства.
Предыдущая |
Пояснительная записка
Пособие основываются на Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования и ориентируют студентов на освоение стандартной программы знаний по данной учебной дисциплине, на выполнение государственных требований к минимуму содержания и уровню подготовки юриста.
Оно дает общую ориентацию в изучении данной учебной дисциплины.
Тематика курса
1. Предмет, задачи и система курса.
2. Государственное управление: сущность и место в системе социального управления.
3. Административное и административно-процессуальное право _ отрасли российского права.
4. Наука административного права.
5. Субъекты административного права.
6. Государственная служба как институт административного права.
7. Формы управленческой деятельности.
8. Методы государственного управления.
9. Обеспечение законности в государственном управлении.
10. Административная ответственность.
11. Административные проступки, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.
12. Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти: законодательную, судебную, исполнительную и иную.
13. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности.
14. Административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, связи и информации
15. Административные правонарушения, посягающие на права граждан, здоровье и общественную нравственность.
16. Административный процесс и административные производства. Производство по делам об административных правонарушениях.
17. Государственное управление и административно-правовое регулирование отношений в экономической сфере.
18. Государственное регулирование управленческих отношений в социально-культурной сфере.
19. Государственное регулирование управленческих отношений в административно-политической сфере.
20. Основы межотраслевого управления.
основные понятия административного права
и объяснения наиболее трудных вопросов
Т е м а 2. Государственное управление: сущность
и место в системе социального управления
ВОПРОС 1. Общее понятие управления. Управление как социальное явление
1. Управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей.
Управление обусловлено:
Наличием субъекта управления (тот, кто управляет) и объекта управления (тот, кем управляют);
Существованием между объектом и субъектом прямой (отдание команд, распоряжений) и обратной связи (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления). Управление сводится к управляющему воздействию субъекта на объект с целью:
Упорядочения системы;
Сохранения структуры системы;
Обеспечения функционирования системы.
2. Социальное управление в обществе подразделяется на два вида:
Государственное (управление делами государства);
Негосударственное (управление делами частных организаций, общественных формирований и т. п.).
3. Признаки социального управления:
Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей;
Главное назначение социального управления – упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности;
Объектом воздействия социального управления являются поведение участников совместной деятельности, взаимоотношения между ними;
Социальное управление, регулируя поведение участников совместной деятельности, достигает этой цели в рамках общественных связей;
Базис социального управления – соподчиненность воли участников управленческих отношений;
Механизм реализации социального управления олицетворяют субъекты управления (органы управления).
4. В процессе осуществления социального управления выполняются следующие функции:
Сбор и обработка информации;
Прогнозирование (научное, предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных);
Планирование (определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения);
Организация (формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления);
Координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление?. Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения.
Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:
- 1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.
- 2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
- 3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
- 4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
- 5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
- 6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.
Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.)
Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни.(1с.41) Наиболее существенное значение имеют следующие из них:
- 1. Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности и определенные коллективы и организационно их оформляет.
- 2. Социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).
- 3. Социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это - критерии сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.
- 4. Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.
- 5. Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда - властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления.
Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых волеуправляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения.
7. Социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.
Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).